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Europarecht (Grundlagen) - Rechtsetzung

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Europarecht (Grundlagen)

Rechtsetzung

Bis zur Gründung der EG bzw. EU lagt die Rechtsetzungskompetenz ausschließlich bei den Mitgliedstaaten. Heute gilt insoweit das „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“, Art. 5 Abs. 1  S. 1, Abs. 2 EUV. Hiernach darf die Union nur „innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse“ tätig werden. Sie ist also nur dann zur Rechtsetzung zuständig, wenn die Verträge ausdrücklich eine Ermächtigung zum Tätigwerden der Unionsorgane enthalten. Sie besitzt also keine „Kompetenz-Kompetenz“.

 

Zu prüfen ist also, ob eine Materie in einer Ermächtigungsnorm aufgeführt ist. Einige dieser Ermächtigungsnormen geben bereits die Handlungsform (z.B. die Richtlinie, Art. 53, 115 AEUV) vor. Andere Ermächtigungsnormen räumen insoweit ein Ermessen ein (z.B. Art. 114 AEUV „Maßnahmen“; Art. 18 Abs. 2 AEUV „Regelungen“; Art. 46 AEUV „Richtlinien oder Verordnungen“). Hierbei ist dann das Verhältnismäßigkeitsprinzip zu beachten (Art. 5 Abs. 6 EUV). Über die sog. „Implied-Powers-Lehre“, die der „Kompetenz kraft Sachzusammenhangs“ bzw. „Annexkompetenz“ im Gesetzgebungsverfahren des Bundes ähnelt, können sich weitere, nicht ausdrücklich benannte Kompetenzen ergeben. Daneben sieht Art. 352 AEUV die sog. Vertragsabrundungskompetenz vor. Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission einstimmig und nach Zustimmung des Parlaments Vorschriften erlassen, die erforderlich sind, um eines der Ziele der Verträge zu verwirklichen, auch wenn in den Verträgen die hierfür erforderliche Befugnis nicht ausdrücklich vorgesehen ist.

 

Die Rechtsetzungszustsändigkeit der Union lässt sich in die ausschließliche und die geteilte Zuständigkeit unterteilen.

 

Die ausschließliche Zuständigkeit ist in Art. 2 Abs. 1 und 3 AEUV geregelt. In diesem Bereich ist zugunsten der Union eine vollständige Zuständigkeitsübertragung erfolgt. Nur diese ist zur Rechtsetzung befugt. Die Mitgliedstaaten dürfen daher auf dem betreffenden Gebiet grundsätzlich nicht mehr tätig werden. Die Union kann aber die Mitgliedstaaten dazu ausdrücklich ermächtigen, insbesondere um Unionsvorschriften durchzuführen, Art. 2 Abs. 1 Halbs. 2 AEUV.

 

Die ausschließliche Zuständigkeit ist die Ausnahme und besteht in folgenden Bereichen (Art. 3 AEUV):

  • Zollunion,
  • Wettbewerbsregeln für das Funktionieren des Binnenmarktes,
  • Währungspolitik für den Euro-Raum,
  • Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der gemeinsamen Fischereipolitik und auf die gemeinsame Handelspolitik und
  • Abschluss völkerrechtlicher Verträge in den in Art. 3 Abs. 2 AEUV genannten Fällen.

Zu beachten sind dabei aber die Notstandsklauseln in Art. 346 f. AEUV, die die eigenen Sicherheits- und Verteidigungsmaßnahmen betreffen.

 

Den Grundsatz bildet demgegenüber die geteilte Zuständigkeit.

 

Hier gilt das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 Abs. 3 EUV). Danach wird die Union nur tätig, wenn und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können und vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene zu verwirklichen sind.

 

Das Subsidiaritätsprinzip setzt demnach den Vorrang der niederen vor der höheren Ebene fest.

 

Es gelten also zwei Voraussetzungen, wonach die Union tätig werden darf:

  1. Erforderlichkeit: ein bestimmtes Ziel muss durch ein Handeln der Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene nicht ausreichend erreicht werden können.
  2. Besserkriterium: das Ziel muss in Umfang und Wirkungen einer unionsrechtlichen Maßnahme besser auf Unionsebene erreicht werden können.

 

Gem. Art. 2 Abs. 2 S. 2 und S. 3 EUV können die Mitgliedstaaten solange von der geteilten Zuständigkeit Gebrauch machen, wie die EU nicht in der Rechtsetzung tätig wird. Dies betrifft gem. Art. 4 Abs. 1 und 2 AEUV folgende Bereiche:

 

  • Binnenmarkt,
  • Sozialpolitik hinsichtlich der im Vertrag genannten Aspekte,
  • wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt,
  • Landwirtschaft und Fischerei, ausgenommen die Erhaltung der biologischen Meeresschätze,
  • Umwelt,
  • Verbraucherschutz,
  • Verkehr,
  • transeuropäische Netze,
  • Energie,
  • Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts,
  • gemeinsame Sicherheitsanliegen im Bereich der öffentlichen Gesundheit hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte.

 

Wenn die Union in diesem Bereich von ihrer Rechtsetzungsbefugnis Gebrauch gemacht und einen Bereich abschließend geregelt hat, bleibt kein Raum mehr für eine Rechtsetzung durch die Mitgliedstaaten (Art. 2 Abs. 2 S. 1 AEUV). Auch hier greift die Ausnahme der Notstandsklauseln (s.o.).

 

Der wohl wichtigste Bereich der geteilten Zuständigkeit ist der des Binnenmarktes (Art. 4 Abs. 2 lit. a) AEUV). Insoweit sind die Art. 114, 115 AEUV für die Rechtsangleichung von Bedeutung. Dabei soll garantiert werden, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert. Dies soll gewährleistet werden, indem Unterschiede in den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften beseitigt werden. Art. 114 f. AEUV stehen subsidiär hinter spezielleren Regelungen. Art. 114 AEUV ist spezieller als Art. 115 AEUV.

 

Wegen Art. 114 Abs. 2 AEUV ist z.B. eine Rechtsangleichung insbesondere auf dem Gebiet der Einkommensteuer ausgeschlossen. Insoweit verbleibt ein Anwendungsbereich für Art. 115 AEUV. Dann kann der Rat über das besondere Gesetzgebungsverfahren (Art. 289 Abs. 2 AEUV) nach Vorschlag der Kommission einstimmig nach Anhörung des EP und des Wirtschafts- und Sozialausschusses durch Richtlinien die entsprechenden Angleichungsvorschriften erlassen.

 

Art. 114 AEUV führt nicht zu einer allgemeinen Kompetenz zur Regelung des Binnenmarktes, denn dann würde das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung unterwandert. Vielmehr muss die gewünschte Regelung den Zweck verfolgen, die Voraussetzungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zu verbessern. Notwendig ist dabei, dass bei rein nationalen Regelungen Hindernisse für den Binnenmarkt wahrscheinlich sind und die daraus resultierenden Wettbewerbsverzerrungen spürbar wären; eine abstrakte Gefahr genügt nicht.

 

Anders als Art. 115 AEUV sieht Art. 114 AEUV keine Begrenzung auf die Form des Rechtsaktes vor, so dass sowohl eine Richtlinie als auch eine Verordnung in Betracht kommt.

 

Das Initiativmonopol liegt bei der Kommission (Ausnahmen finden sich in Art. 30 Abs. 1, 76 lit. a) und lit. b) AEUV), ohne deren Vorschlag ein Rechtsakt grundsätzlich nicht erlassen werden darf (Art. 17 Abs. 2 EUV). Der Rat kann einen solchen Vorschlag ändern, wobei er diesen Beschluss einstimmig fassen muss (Art. 293 Abs. 1 AEUV). Die Kommission kann ihren Vorschlag, solange der Rat den Rechtsakt noch nicht beschlossen hat, ändern oder darüber hinaus auch ganz zurückziehen (Art. 293 Abs. 2 AEUV). Danach beschließt der Rat den Rechtsakt mit der jeweils vorgeschriebenen Mehrheit (vgl. Art, 238 AEUV).

 

Es soll (keine Muss-Vorschrift!) gekennzeichnet werden, ob es sich um eine Verordnung, eine Richtlinie, einen Beschluss oder eine Empfehlung handelt.

Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse sind demgegenüber mit Gründen zu versehen (Art. 296 Abs. 2 AEUV).

 

Festgelegt werden müssen gem. Art. 297 AEUV Veröffentlichung, Bekanntgabe und Inkrafttreten von Rechtsakten.

 

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ist in Art. 289, 294 AEUV geregelt. Der Rat kann einen Rechtsakt nur mit Zustimmung des EP erlassen. Zudem kann das Europäische Parlament inhaltliche Änderungen einbringen. Nur gemeinsam können EP und der Rat einen Rechtsakt beschließen.